机构改革不是加减法

　　法制与新闻记者_陈虹伟

　　2013年3月17日，新成立的中国铁路总公司已正式挂牌。成立了64年与共和国同龄的铁道部正式退出历史舞台。

　　被网友戏称末任铁道部长的盛光祖出任中国铁路总公司总经理。而与此同时，原铁道部部长刘志军正在北京等待即将进行的开庭审理。

　　盛光祖从部长到总经理的转身间，中国新一轮大部制改革拉开序幕。

　　今年两会，根据国务院机构改革和职能转变方案，实行铁路政企分开。将铁道部拟订铁路发展规划和政策的行政职责划入交通运输部。组建中国铁路总公司，承担铁道部的企业职责和负责铁路建设等。

　　“大部制”是社会各界送给新一轮国务院机构改革的一个代名词。改革开放三十多年来，我国政府已进行6轮机构改革，以使行政体制与市场经济相适应。

　　此次大部制改革的内容包括实行铁路政企分开，整合加强卫生和计划生育、食品药品、新闻出版和广播电影电视、海洋、能源管理机构。

　　新一轮大部制改革，正部级机构控制在25个以内。

　　机构改革：限权与放权

　　对于国务院机构改革和职能转变方案，全国人大代表、杭州娃哈哈集团董事长宗庆后评价很高：“这是一次真正进入市场化机制的改革，以前机构改革过几次，但作为企业，我们感觉不到太大的变化。”

　　宗庆后眼中的大部制改革关键词是减少审批。

　　他说，国家最大限度地缩小审批、核准、备案范围，切实落实企业和个人投资自主权。“这是管理思维上的一次重大转变，以前是什么都要批，现在是规定哪些是必须批的，其他都放权，这将大大提高投资效率。”

　　同样要求放权的声音甚至还来自于基层政府。

　　全国人大代表，山东省济宁市市长梅永红举例，济宁市引进了一个发动机项目，工厂都建好了，设备都上了，但最后需要在发改部门有一个登记，还不叫审批，叫做备案，“整整折腾我们两年”。

　　“我跟发改部门的领导谈这个问题，他们甚至都不知道这个事情。我就问他们：你批不批的理由在哪里？审批的依据是什么？没什么依据。就是他说行就行，说不行就不行，这就表现出我们现在有些部门在审批上极大的随意性。”梅永红对记者抱怨说。

　　而每次国务院机构改革，发改委都是关注焦点。

　　中央机构编制办副主任王峰在两会答记者问时也没有回避这个问题，他说：“历次改革，发展改革委都是大家议论的焦点，因为它管投资，它的审批事项比较多，按大家的话说就是权力比较集中。这次改革要进一步加大发改委转变职能的力度。上一次改革在发改委的‘三定’当中，它的第一部分‘职能转变’比任何一个部门的要求都多，这次职能转变推出的十项职能当中，相当一批都和发改委有关系。”

　　国家发改委副主任杜鹰则认为， “转变职能”简言之就是要减少微观管理，进一步改善和完善宏观调控，着力点就是“市场能管的，你就不要管；市场管不了的，市场不能管的，你就要管。”

　　在此之前，社会议论大部制改革发改委权力更大，堪称“小国务院”。王峰和杜鹰在公开场合的上述表态算是对质疑的回应。

　　而佛山市市长刘悦伦将此次大部制改革的重点概括为三个方向的放权：向地方政府放权；向生产经营单位也就是向企业放权；向社会放权。

　　目前，我国的经济体制正在由计划经济转变成社会主义市场经济，因此，从客观上要求政府不能过多地干涉经济，政府在体制上就必须转变为“大部制”。所谓的“大部制”重点并非在于政府机构的组成部门多少、级别大小，关键在于其权力是否得到发挥，最大限度地解决职能交叉、多头管理的问题，从而提高行政效率。

　　在轰轰烈烈的大部制改革讨论中，武汉大学社会学系副教授夏昌奇细心地发现，国务院机构改革和职能转变方案推出的关于社会组织管理改革的意义被低估了。

　　按照1998年的《社团登记管理条例》规定，我国对社会团体实行业务主管单位和登记管理机关双重审批、负责的管理体制。

　　按照新的改革方案，现行的社团登记制度将有所松动。行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类等4类社会组织，在成立时可以直接向民政部门依法申请登记，不再需要业务主管单位审查同意。

　　2008年开始，深圳市试点社团管理的“无主管登记”，允许工商经济类、社会福利类、公益慈善类等3类社团直接申请登记，无须主管单位的事先审查同意。这一项改革试点，顺应了现实的社会需要，也得到社会的认可。2010年，“无主管登记”获得第5届“中国地方政府创新奖”。并终于在此次“两会”期间得到落实，纳入机构改革和职能转变的正式方案之中。

　　夏昌奇认为，放权是“无主管登记”或者说“直接登记”的核心。社团不再被当作需要“婆婆”时刻管束的“儿媳妇”。这既扩展了民间社团发展的空间，同时也增进了政府与民间社团之间的互信，这是两者良性互动的基础。

　　而国家行政学院教授竹立家认为，大部制改革的根本目的是要重构“政府价值”。就我国目前的发展阶段而言，应该是打造一个有效的“宏观调控、市场监管、社会管理、公共服务”型政府。

　　大部制改革：关于民生的话题

　　“如今，很多人都说‘准生证’变成了‘折腾证’。我也看到一对夫妇3年没办下‘准生证’的报道。我赞同取消它。”南开大学人口与发展研究所李建民教授对媒体说。

　　2012年曾有报道，一对在异地打工的夫妇为办理准生证，在居住地与户籍地之间来回奔波，其间所盖公章高达40多个。男方当事人称，因自己是集体户口，需先到二级单位开证明，此后又因无房，而又涉及开无房证明……为此奔波半月有余，而女方更因外地户口，而为此来来回回折腾了一个月。

　　服务百姓、方便百姓无疑是政府机构改革的重要目标。

　　“我们要建设服务型政府，应有之义就是要把老百姓的事办好，保障和改善民生。这是我们政府的性质决定的。正是基于这一点，我们历次改革都从老百姓最关心的事出发，找它背后的体制机制问题，力求通过改革解决一些实实在在的问题。”中央机构编制办副主任王峰答记者问时说。

　　政府职能转变的每一项都和老百姓的民生息息相关。大家广泛议论的铁道部的改革，究竟给我们出行带来什么影响？

　　国务院有关人士在谈到铁路实行政企分开如何惠民的问题时谈到，一是要完善综合交通运输体系，为老百姓的出行方便提供保障，使得老百姓下了飞机是要坐火车，还是要上高速公路，在我们建设的时候，就有一个通盘的考虑，实现无缝衔接，发挥各种交通的整合优势。二是安全生产。现在铁道部是政企不分，一方面它承担着企业的安全生产主体责任，反过来它又承担着政府的监管责任，这两个角色是冲突的，是不科学的。为了保障交通运输的安全，这个责任落到实处，现在从体制上就理顺了，一分为二，各自承担各自的责任，出了问题也可以问责。

　　民以食为天，由于食品安全关乎民生，被称为是从农田到餐桌涉及职能部门最多、责权利最难扯清的监管领域。

　　新一轮国务院机构改革和职能转变方案中，食品安全监管职能的整合也备受关注。

　　此前，我国对食品安全的监督机制是一种“分段管理为主，品种管理为辅”的模式。

　　3月29日，新华社著名记者唐师曾在微信上传了一张照片，一群农民工打扮的人围坐吃拉面，图片说明是：“五元一碗的拉面能不是地沟油吗？”

　　中国工程院院士钟南山就毫不客气地指出，我国每年约有350万吨地沟油回流餐桌，是体制带来监管盲点所致。

　　以地沟油为例，从地沟油生产到流通到消费，各个部门各管一段：回收是市政部门管，生产是质监部门管，流通是工商部门管。一有地沟油曝光，虽然卫生、农业、质检、工商、食品药品监督管理局都在管地沟油的事情，但是由于分头监管，若要追责非常不易。

　　去年12月底，媒体爆出肯德基使用的原料鸡抗生素严重超标事件后，山东省政府组成4个督察组分赴青岛、潍坊、临沂、枣庄四市，对山东部分地区养鸡户超剂量、超范围违规使用抗生素等“速生鸡”问题督导调查，责令所涉企业整改。

　　而人们不禁要问，这些“督察组”早干什么去了？

　　有学者指出，我国食品问题的症结之一是监管部门越多，监管模糊地带就越多。

　　“此次启动国务院大部制改革，组建国家食品药品监督管理总局，就是将食品安全办的职责、食品药品监督管理局的职责、质检总局的生产环节食品安全监督管理职责、工商总局的流通环节食品安全监督管理职责整合。”国家行政学院社会和文化教研部教授程萍对记者说。

　　而国家行政学院教授竹立家在接受记者采访时说，就以目前比较受关注的食品监管问题而言，我认为并不是简单地整合到一个部门就能解决。实际上，由于现代社会高度专业化分工的发展，各管一段其实是政府监管方式的一个必然。就我了解，发达国家的食品监管，研发、生产、流通、销售等等环节也有非常明确的分工。

　　“所以，关键问题不是各个部门的拆分组合，而是让每个部门都能在自己监管的领域当中负起责任。这就是我为什么强调要建立‘权责一致’的政府。”竹立家表示。

　　两会前，温州鹿城区“南塘五组团”业主大会在网上“火”了。

　　3月8日，温州鹿城区“南塘五组团”小区的业主委员会，成了全国第一家获得民政局社团证的法人业主组织。委员会共13名成员，由小区居民选举产生。

　　这个名气听起来有些江湖气的业主大会，是温州乃至全国第一家有“社团独立法人资格”的业主大会。有了这个“法人”资格，小区业主将可以名正言顺地从事经济和法律活动：“有钱自己花，有官司自己打。”

　　传统意义上的“业主委员会”和“业主大会”是指规范的住宅小区中，业主自发成立的社区组织。通常只在房产主管部门“备案”，不具备独立法人资格。此次大部制改革，规定民间组织可以直接到民政部门备案，困扰全国业主委员会的身份问题迎刃而解。

　　房地产专业律师——北京洪范广住律师事务所律师李延武对记者说，小区物业管理委员会成为独立法人意义重大，因为它有独立诉讼权利，物业公司就不敢随便侵犯业主的权利，对老百姓是件好事。

　　关于大部制改革与民生的关系，国家行政学院教授竹立家一语中的：大部制改革涉及公共服务、社会管理、市场监管等问题，与老百姓生活密切相关，实质上就是要建立一个民生政府，让老百姓更舒服，生活质量更高。

　　公众担心：仍然缺少监督

　　2013年3月28日，在中国政法大学召开的《大部制改革问题与出路》研讨会上，有专家指出，此次铁道部的撤并，很大原因是因为部长刘志军带领下的大面积贪腐。

　　据知情人透露，本来有可能在上一轮“大部制”改革时提交审议，但当时是刘志军把持铁道部，他这个“一把手”强势得很，撤并的事儿就没戏了。刘志军誓死“保卫”铁道部，因为他拥有铁道部至高无上的权力，“门一关，家天下”，腐败的肥水怎么可以流入外人田。后来，他倒台了，反腐败取得了重大胜利。随着刘志军的落马，原先那种政企不分、权钱不分的“铁道王国”宣告“寿终正寝”了。

　　两会后不久，财政部一名处长受贿2000万元再次引发社会关注。

　　从2001年到2011年十年间，财政部企业司综合处原处长陈柱兵从一名普通干部被提升为处长，而掌握着国家专项资金管理权的陈柱兵，却利用职务便利及本人职权形成的便利条件，非法收受他人财物2454.4万元。

　　在检察机关对陈柱兵的9项指控中，开始时间最早、持续时间也最长的一笔是，2001年9月至2009年11月间，他利用担任财政部企业司工业处干部、企业司综合处处长承办或管理冶金独立矿山专项资金、乳粉临时存储财政贴息资金、基本建设贷款财政贴息资金的职务便利，伙同黄某为湖南省怀化市某区获得冶金矿山独立专项资金、北京三元食品股份有限公司获得乳粉临时存储财政贴息资金、中国葛洲坝集团公司获得基本建设贷款贴息资金提供帮助，向上述单位索取“好处费”人民币共计155万元。

　　而其在援藏期间也有“收获”，2005年12月至2007年1月间，作为财政部选派到西藏自治区财政厅的援藏干部，他同另一名被告人为西藏自治区三家公司获得冶金独立矿山专项资金，从上述公司获得“好处费”人民币共计777万元，这也是他收受数额最大的一笔。

　　“绝对的权力导致绝对的腐败。”频发的大部委官员贪腐案件就是很好的证明。

　　大部制改革使部分权力下放，也使一些权力更加集中。那么，大部制改革如何保证权力监管和监督，关系到改革的成败。

　　中国(海南)改革发展研究院院长迟福林指出，这次搞大部制又是以放权为特点，这个十分重要，放了权等于政府来调整自己的权力，下放权力，本身可以解决体制机制性腐败也是很重要的一个方面。但同时，强调政务公开，阳光政府，让人民监督权力，这可能是更是重要的。

　　有学者指出，机构改革，无论是实行“少而大”的大部制，还是实行“多而小”的小部制，最重要的都是约束权力。权力如果不加约束，一个“大部”完全可以发展到“大而无当”，大到像发改委那样大，那么就背离改革的初衷了。

　　财新网专栏作家王汉锋说：“在现阶段，如果只是对原有政府机构 ‘加减、撤并’，不引入权力监督机制，‘大部制改革’可能难以取得实质性的成果，反而可能沦为政府扩权、利益集团向对自身有利的方向修改‘游戏规则’的机会。”

　　在今年两会，不少代表更忧虑的是，大部制改革后，如何监督下放地方的权力“在阳光下运行”，严防出现 “一放就乱，一乱就收”的局面。

　　对政府管理颇有研究的中国社会科学院法学所宪法和行政法室主任周汉华指出，在我国，监管机构的设置模式问题直接关系到监管机构与大部制的关系，也关系到监管机构能否顺利行使其职权。

　　周汉华指出，受长期历史传统的影响，监管机构如果完全独立于政策部门，可能会在两者之间产生很强的疏离感，使监管机构无法得到部门的政策支持。反之，如果简单地将监管机构当作部门内设司局设置，又会产生职能不分与权力过于集中的“家长制”弊端。这两种教训我们都曾经经历过。因此，监管机构的设置模式既要考虑监管制度的内在要求，又要考虑中国行政管理体制与行政文化的特点，通过多样化的方式寻求平衡。

　　他认为，在部门内设立相对独立的监管机构，待条件成熟以后，再逐步从部门中分离出去。部门内设监管机构，架构上仍隶属于大的政策部门，以保持政策的一致性，同时，它在法律地位、组织、负责人的任免、财政预算、监督机制等方面又是相对独立的，负责独立地执行法律的规定，不受外界与部门的干扰。从外在形态上看，部门内设监管机构很多方面都类似于国务院组成部门管理的国家行政机构，只不过同时还具有更多的监管机构的法律特征。

　　目前，对行政权力的监管不是大部制能够解决的，但它却是大部制改革无法回避的问题。

　　“权力监督是个复杂的问题，还与政治体制改革有关。”一位不愿透露姓名的学者表示。

　　关于体制内的监管，尚福林也指出，我们搞大部门制的目的不是将各类权力集中，恰恰是为了做到决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，这是一个总体目标要求。所以如果决策权、执行权、监督权这样的一些权力能够结构调整到位的话，对于扼制体制机制性腐败会有积极的影响。

　　一直从事宏观经济及金融市场研究的财新网专栏作家王汉锋指出，近年来政府机构改革的效果之所以比较有限，是因为当前中国的“市场化”改革已经触及到了一个不可绕过的核心问题，即政府自身定位和权力监督的问题。权力和市场这两个东西，界限划分得好，就会“相得益彰”；划分不好，就会“狼狈为奸”。

　　而权力必须接受监督，这无疑是百姓最关心的问题。